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关于《未成年人网络保护条例(送审稿)》的说明

来源:教育科技文化卫生法制司发布时间:2017-01-06 16:04阅读次数:10916【文件下载】

 

根据立法工作安排,国家互联网信息办起草了《未成年人网络保护条例(送审稿)》(以下简称《条例(送审稿)》)。现说明如下:

一、起草的必要性

随着互联网的普及和应用,特别是移动互联网的迅速发展,越来越多的人开始接触和使用互联网。截至2016年6月,我国网民规模达7.1亿,其中青少年网民(19岁以下)约占全体网民的23%,达1.6亿。调查显示,有90.1%的未成年人使用互联网,未成年人逐渐成为网民主力军,深受网络影响。数据显示,七成以上的未成年人犯罪是因网络而起,网络空间已经成为未成年人保护的新领域,诸多问题亟待解决。

(一)未成年人网络保护问题凸显。近年来,我国未成年人所占网民比例不断提高。然而,未成年人在网络空间的正常活动尚没有得到应有保护。一是未成年人上网权利保障不到位,部分地区由于公益性上网场所缺失,未成年人缺乏正常的上网渠道;二是未成年人受到暴力、色情、凶杀、恐怖等网络信息危害严重,大量不适宜未成年人接触的信息充斥网络,危害未成年人身心健康;三是网络游戏导致未成年人沉迷网络的案例层出不穷,以及假借“矫治网络沉迷”名义侵害未成年人身心健康的问题时有发生;四是未成年人网上个人信息滥采滥用的情况严重,未成年人网上个人信息保护缺乏专门规则;五是网络欺凌问题时有发生,立法上缺少制度保障。

(二)未成年人网络保护相关立法不足。在未成年人网络保护方面,虽然《未成年人保护法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》等法律法规作了一些规定,但总体来看这些规定过于原则,关于未成年人上网权利保障、网络空间内容建设、未成年人网络权益保障等问题缺少具体的法律规定,影响了未成年人网络保护工作的有序开展。

二、起草思路

为确保《条例》的科学性、合理性和可操作性,我们在开展起草工作时,主要遵循了以下三个原则:

(一)坚持问题导向。《条例(送审稿)起草工作启动后,我们收集、整理了大量研究材料,开展了实地调研,确定了未成年人网络保护工作亟需解决的五大问题(上网权利保障、网上内容管理、网络防沉迷、个人信息保护、防范网络欺凌)。其中一些问题可以在我办的职责范围内解决,其他一些问题需其他部门解决。因此,我们在起草过程中坚持问题导向原则,针对上述重要问题进行法律制度设计并拟定法律条款。

(二)加强综合治理。未成年人网络保护涉及方方面面,家庭、学校、社会、政府都应当从不同的角度发挥各自重要作用。同时,未成年人网络保护也是一项长期性工作。在推进未成年人网络保护的过程中,行政管理并不是唯一的手段,教育、引导等手段的辅助性作用也十分明显,针对学校、家庭使用非强制性手段更符合实际情况。因此,我们在起草过程中坚持综合治理原则,既规定了强制性的行政手段,也规定了教育、引导等非强制性手段。

(三)创新承继并重。《条例(送审稿)起草过程中,我们围绕研究确定的五个方面问题,对于存在立法空白的,创设性地设计了相关法律制度,如不宜信息提示制度、未成年人个人信息保护制度等;对于立法层级较低的,通过《条例(送审稿)提高效力,如对有关违法信息管理,提高了处罚力度;对于已有成熟制度的,沿用现行制度,如网络游戏管理制度。通过这样的处理方式,既能通过《条例(送审稿)立法填补空白、完善管理,同时也尊重了现行管理制度,有利于推动《条例》顺利出台。

三、起草过程

自2014年6月启动《条例(送审稿)起草工作以来,我们主要开展了以下工作:

一是研究未成年人网络保护的主要问题和制度诉求。起草过程中,我们委托有关研究机构、高校研究了未成年人网络保护的国内、国外法律规定和主要做法,研究了当前未成年人网络保护工作存在的主要问题,了解了中央各有关部门、群团组织、行业协会等的法律制度诉求,翻译了主要国家和地区有关未成年人网络保护的法律法规作为立法资料。

二是组织开展实地调研。赴上海、杭州进行了立法调研,研究确定未成年人网络保护存在的主要问题及《条例(草稿)》的制度框架;赴湖北、云南就未成年人上网权利保障、网瘾矫治以及网上内容管理问题进行了专题调研;赴深圳就预装未成年人上网保护软件可行性、操作性等问题进行调研。

三是就重点问题组织研究论证。就网上内容管理、网瘾矫治问题,组织中央编办、教育部、中国关工委等12个部门和社会团体进行了座谈讨论;组织清华大学、北京邮电大学、中国青年政治学院有关专家学者对重点问题进行论证。

四是组织起草初稿。我们起草形成了《条例(框架)》,确定了《条例》拟解决的主要问题以及拟建立的主要法律制度。在《条例(框架)》的基础上,我们进行了多轮修改和完善,通过召开座谈会进行专题讨论,拟定了网上内容管理、网瘾矫治等问题的法律制度。在此基础上,我们起草形成了《条例(草稿)》。

五是征求有关方面意见。我们书面征求了发展改革委、教育部、工业和信息化部、公安部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、文化部、卫生计生委、工商总局、新闻出版广电总局、体育总局等12个部门对《条例(征求意见稿)》的意见,并在充分吸收各部门意见的基础上,进行了立法协调并沟通一致;通过召开座谈会、书面征求意见等方式征求了地方网信部门的意见,确保反映网络信息内容管理的立法需求;通过召开座谈会的方式征求了专家学者的意见;通过互联网向社会公开征求意见,并结合意见情况对有关法律制度进行了研究论证。在此基础上,形成了《条例(送审稿)》。

四、《条例(送审稿)》的主要内容

《条例(送审稿)》包括总则、网络信息内容建设、未成年人网络权益保障、预防和干预、法律责任、附则等6章,共36条。第一章是总则,主要对立法目的、原则、综合治理等作了规定;第二章是网络信息内容建设,主要从正面宣传引导和违法、不宜信息治理两个方面作了规定;第三章是未成年人网络权益保障,主要从未成年人上网权利保障、学校家庭教育、未成年人个人信息保护等方面规定了对未成年人的特殊保护措施;第四章是预防和干预,主要对防范网络沉迷、防范网络欺凌、举报制度等问题作了规定;第五章是法律责任,主要对违反《条例(送审稿)》的法律责任作了规定;第六章是附则,主要对有关术语定义和公布实施作了规定。主要包括以下内容:

一是明确了未成年人网络保护的管理体制。《条例(送审稿)》规定了国务院和地方各级人民政府,各级网信、教育、工信、公安、文化、卫生计生、新闻出版广电等部门依据各自职责开展未成年人网络保护工作,共青团、妇联以及其他社会团体协助开展工作,行业组织加强行业自律,家庭、学校发挥各自作用。(第三条至第五条

二是建立了网上内容管理制度。《条例(送审稿)》鼓励制作或发布健康、正面的网上信息,禁止制作、发布、传播违法信息,规定了不宜信息提示义务,并规定了违法信息和不宜信息的判定标准由国家网信部门和国务院文化、新闻出版广电等部门指导相关行业组织制定。(第六条至第九条

三是对预装未成年人上网保护软件作出了选择性要求。《条例(送审稿)》要求公共上网场所应当安装未成年人上网保护软件,智能终端设备在出厂时或销售前,应当安装未成年人上网保护软件或者为安装未成年人上网保护软件提供便利并进行显著提示。(第十一条、第十二条

四是强化了对未成年人网上个人信息保护。《条例(送审稿)》规定了收集、使用未成年人个人信息的,须经未成年人或其监护人同意,规定了搜索结果不得显示违反《条例(送审稿)》规定的未成年人个人信息,规定了未成年人或其监护人有权要求网络信息服务提供者删除、屏蔽网络空间的未成年人个人信息。(第十六条至第十八条

五是就网络欺凌问题作出了规定。《条例(送审稿)》规定了任何组织和个人不得通过网络以文字、图片、音视频等形式威胁、侮辱、攻击、伤害未成年人。未成年人的父母或其他监护人、学校及其他组织和个人发现网络欺凌的,负有救助义务。(第二十一条

六是规范了网络沉迷的预防和干预活动。《条例(送审稿)》强调家庭、学校在防范未成年人沉迷网络中的预防和干预作用,规定了教育、卫生计生等部门干预未成年人沉迷网络的共管机制,禁止通过非法手段干预未成年人沉迷网络,规定了网络游戏服务提供者进行身份注册、采取技术措施防范网络沉迷的责任。(第十九条、第二十条、第二十二条、第二十三条

七是规定了法律责任。《条例(送审稿)》对监护人监护不力、制作复制传播违法信息、未对不宜信息进行提示、未安装未成年人上网保护软件且未为安装未成年人上网保护软件提供便利、网络游戏未进行实名验证和防沉迷、违反未成年人个人信息保护规定、通过非法手段干预未成年人沉迷网络、实施网络欺凌、违反举报管理规定等违反《条例(送审稿)》的行为,设置了相应的处罚。(第五章

 

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