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关于《私募投资基金管理暂行条例(征求意见稿)》的说明

来源:财政金融法制司发布时间:2017-08-30 14:57阅读次数:3261【文件下载】

 

为规范私募投资基金(以下简称私募基金)活动,保护投资者及相关当事人的合法权益,促进私募基金行业持续健康发展,根据党中央、国务院的部署,国务院法制办、证监会在深入调查研究、广泛听取意见的基础上,研究起草了《私募投资基金管理暂行条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)。现就有关问题说明如下:

一、立法的必要性

近年来,我国私募基金行业快速发展。各类私募基金作为专业机构投资者中的生力军,对于优化金融资源配置、丰富多层次资本市场建设具有重要意义,在支持创业创新、推进供给侧结构性改革、促进直接融资发展、服务实体经济等方面发挥了积极作用。与此同时,私募基金行业也存在一些亟待解决的突出问题,主要是:以私募名义变相公开募集资金、不履行投资者适当性管理义务等违法违规情形时有发生;有的私募基金资金募集和投资运作不规范,存在利益输送,甚至搞虚假投资或者侵占挪用基金资产,损害投资者权益;有的信息提供不充分,甚至欺骗、误导投资者;一些私募基金管理人内部治理结构、管理制度不健全等。针对这些问题,有必要制定专门的行政法规,为规范私募基金活动、保护投资者合法权益提供有效的法律依据。

二、立法的主要思路

一是突出风险防范和投资者权益保护。紧紧围绕防范风险和保护投资者合法权益目标,以规范基金管理人、基金托管人、基金服务机构的行为为着力点,抓住资金募集、投资运作两个关键环节,作出有针对性的制度安排。

二是坚持适度监管。制度设计要与私募基金的性质和特点相适应,落实“放管服”改革要求,把握好监管介入的程度,重在事中事后监管,并发挥行业自律和诚信约束作用,在有效规范行为的同时,保持市场活力。

三、征求意见稿的主要内容

征求意见稿共11章58条,主要规定了以下内容:

(一)关于条例的调整对象。

从实际情况看,规模和影响较大、需要通过立法规范的私募基金,主要有私募证券投资基金和私募股权投资基金两类。按照突出重点、问题导向的思路,征求意见稿规定:本条例所称私募基金,是指在中华人民共和国境内,以非公开方式向合格投资者募集资金设立,由基金管理人管理,为投资者的利益进行投资活动的私募证券投资基金和私募股权投资基金;非公开募集资金,以进行投资活动为目的设立公司或者合伙企业,资产由基金管理人或者普通合伙人管理的,其基金管理人、基金托管人、资金募集、投资运作和信息提供适用本条例。(第二条)

(二)关于私募基金管理人和托管人。

征求意见稿与证券投资基金法的有关规定相衔接,针对私募基金的性质和特点,对私募基金管理人和托管人作了规定:一是管理人由依法设立的公司或者合伙企业担任,并应当具备相应的条件(第六条)。二是列举规定了不得担任管理人、管理人的主要股东或者合伙人以及董事、监事、高级管理人员等职务的情形(第七条、第八条)。三是规定了管理人的职责,明确规定管理人不得兼营与私募基金无关或者存在利益冲突的其他业务,不得进行利益输送(第九条、第十条)。四是规定管理人应当向基金行业协会登记,基金行业协会在一定情形下可以注销登记(第十一条、第十三条)。五是规定托管人应当符合证券投资基金法的规定,并规定了托管人的职责以及托管人应当建立托管业务和其他业务的隔离机制等(第三章)。

(三)关于资金募集和投资运作。

为规范私募基金资金募集和投资运作,保护投资者合法权益,征求意见稿作了以下规定:一是私募基金应当向特定的合格投资者募集或者转让,单只基金的投资者人数累计不得超过法律规定的人数(第十七条第二款)。二是管理人、销售机构应当履行投资者适当性管理义务,向投资者充分揭示投资风险,根据投资者的风险承担能力销售不同风险等级的私募基金产品,不得通过各类公众媒体向不特定对象宣传推介以及以虚假、片面、夸大等方式宣传推介,不得向投资者承诺资本金不受损失或者承诺最低收益(第十九条、第二十条)。三是私募基金募集完毕后应当向基金行业协会办理备案(第二十二条)。四是管理人、销售机构应当设立独立的基金账户,建立从业人员投资申报、登记、审查、处置等管理制度,防范利益输送和利益冲突;妥善保存与私募基金投资决策、交易和投资者适当性管理等方面相关的交易记录以及其他资料(第二十三条、第二十四条、第二十七条)。五是规定了管理人、托管人、服务机构及其从业人员从事私募基金业务的禁止行为(第二十六条)。

(四)关于信息提供。

为明确私募基金业务相关方的信息提供义务,征求意见稿明确规定了管理人、销售机构在基金募集、运行过程中应当向投资者提供的信息种类,并规定应当保证所提供信息的真实性、准确性和完整性。(第二十八条至第三十条)

(五)关于行业自律和监督管理。

为发挥基金行业协会的行业自律作用,征求意见稿规定:管理人、托管人应当加入基金行业协会,按照规定报送私募基金投资运作基本情况和运用杠杆情况等信息(第三十二条、第三十三条);基金行业协会应当建立投诉处理机制,受理投资者投诉,进行纠纷调解,及时向国务院证券监督管理机构报告涉嫌违法违规的行为(第三十四条)。关于监督管理,征求意见稿规定了国务院证券监督管理机构对私募基金行业相关主体有权采取的监督管理措施,以及将相关诚信信息记入资本市场诚信数据库,与其他金融管理部门建立私募基金风险信息共享机制等(第三十六条至第三十九条)。

(六)关于创业投资基金。

创业投资基金是投资于创建或重建过程中的成长性企业的一类股权投资基金。对这类基金,国家政策予以扶持,并实行差异化的监管和服务。为明确体现政策导向,与《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》(国发〔2016〕53号)提出的相关扶持政策相衔接,征求意见稿专设“关于创业投资基金的特别规定”一章(第九章),规定:创业投资基金可以通过上市转让、协议转让、被投资企业回购股权以及并购重组等方式实现投资退出;国家对创业投资基金给予政策支持,促进创业投资持续健康发展,有关部门按照职责分工制定支持政策;享受国家政策支持的创业投资基金,其投资运作应当符合国家有关规定;国务院证券监督管理机构对创业投资基金采取区别于其他私募基金的差异化监督管理,基金行业协会对创业投资基金实施差异化自律管理和服务。

此外,征求意见稿还对违反本条例规定行为的法律责任作了明确规定。(第十章)