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关于《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》的起草说明

来源:财政部发布时间:2018-06-26 17:09阅读次数:871【文件下载】

 

为落实政府购买服务改革有关工作部署,进一步健全政府购买服务制度,加强和规范政府购买服务管理,积极有序推进政府购买服务改革,我们以《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号,以下简称《办法》为基础,经深入研究、反复论证和广泛听取相关方面意见,研究起草了《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》(以下简称新《办法》)现就有关情况说明如下。

一、起草背景和过程

推广政府购买服务是党中央、国务院确定的一项重要改革任务,对于加快转变政府职能创新公共服务提供方式提高公共服务质量和效率具有重要意义根据的十八届三中全会《决定》和国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号有关决策部署精神和要求,2014年12月,财政部、民政部、工商总局制定印发《办法对政府购买服务的主体、对象、内容、程序预算管理、绩效管理以及监督管理等作出规定,为开展政府购买服务工作提供了基本制度规范该办法出台以来,各地各部门认真贯彻执行,购买领域不断拓展,购买资金规模快速扩大政府购买服务改革工作取得阶段性进展和成效总的来看,《办法》规定较为科学合理,对于推进政府购买服务改革发挥了重要的积极作用。同时,随着近几年改革实践的深入开展,也出现一些新情况、新问题,《办法》不能完全适应现实的需要。主要表现在:

一是《办法》仅提出了关于禁止购买内容的原则要求,没有明确禁止购买的具体内容实践当中,政府购买服务内容存在泛化倾向一些地方出现政府部门“超范围”购买服务问题,本该需要政府部门自己完成的工作,也交给社会力量去做。更突出的问题是,一些地方和部门以政府购买服务名义变相举债融资或用工背离了政府购买服务改革的初衷,也加剧了财政金融和人事管理等风险。因此,当前亟待加强和规范政府购买服务的内容管理,明确负面清单。

二是《办法》对购买主体和承接主体资格条件的规定不够具体,有些地方和部门对此的把握不尽准确。现行规定购买主体和承接主体资格条件作了比较明确的规定,但不够具体和细化,有些地方和部门在相关政策的把握上不够准确,存在把不该作为购买主体的单位作为购买主体、对承接主体提出不适当资格要求等问题。因此,需要进一步明确和细化有关政策规定。

三是《办法》合同管理的规定需要进一步健全。政府购买服务是一种契约化服务提供方式,目前有的政府部门对这种合同化管理方式还不完全适应,有的政府部门的合同管理规范。因此,需要对政府购买服务合同管理作进一步指导和规范。

《办法》关于绩效评价与监督管理的规定有待进一步完善。目前,多数地方和部门的绩效评价工作在评价内容、流程和要求等方面都缺乏明确、细化的规范,影响绩效评价工作效果。有些应该开展绩效评价工作的项目,没有开展绩效评价。同时,监管机制不够健全,守信激励和失信惩戒等措施需要进一步完善

《办法》关于政府购买服务信息公开缺乏较为具体的统一规定。信息公开透明是顺利开展政府购买服务的重要条件。实践当中,有的地方没有公开政府购买服务有关政策文件、指导性目录,有的购买主体虽然公开购买服务项目相关信息,但存在公开范围较小公开内容不够具体全面等问题,不便于承接主体及时、充分了解项目信息和公平参与,也不利于社会各界购买服务项目实施监督因此,需要对政府购买服务信息公开工作加强指导和规范。

上述问题的存在,《办法》相关内容进行补充、修改和完善,进一步加强和规范政府购买服务管理。为此, 2017年和2018年财政立法工作计划明确,修订《办法》并上升为部门规章。2017年以来,我们积极推进《办法》修订相关工作。一是书面征求了地方财政部门以及政府购买服务改革工作领导小组成员单位对修订《办法》的意见二是以《办法》为基础,吸收近几年出台的政府购买服务政策措施,经认真研究并综合考虑有关方面意见,于2017年6月研究起草了新《办法》(征求意见稿),征求了地方财政部门的意见。三是结合地方财政部门的意见,对新《办法》(征求意见稿)作了进一步修改完善,征求了政府购买服务改革工作领导小组成员单位,教育部、科技部、文化部、卫生计生委、体育总局、食品药品监管总局、中国残联等重点基本公共服务领域行业主管单位,以及审计署等中央部门的意见,修改形成了现在的新《办法》。

二、新《办法》的基本定位、修订原则和内容框架

新《办法》的基本定位是,根据的十八届三中全会《决定》、十九大报告和国办发〔2013〕96号文件有关决策部署精神和要求,对政府购买服务制度进行顶层设计,为推行政府购买服务提供全面、完整和可操作的政策框架和制度保障。

在《办法》修订过程中,我们主要遵循以下原则。一是保持政策稳定性和连续性,坚决贯彻落实党的十八届三中全会、十九大以及国办发〔2013〕96号文件精神,在基本思路、框架结构、主要政策方面基本延续原《办法》,同时作了必要的调整和优化。二是积极回应现实问题,对于改革实践中出现的突出问题,新《办法》予以有针对性的回应,以保障政府购买服务工作顺利推进。三是增强可操作性,能够明确细化的政策,尽可能做到明确和细化,便于地方和有关部门执行。

《办法》以原《办法》为基础,在框架和内容上作了调整完善包括十章。第一章“总则”,包括政府购买服务的目的、定义和原则。第二章“购买主体和承接主体”,对各类组织、单位是否参与政府购买服务及其角色定位作了界定。第三至九章分别从政府购买服务的“购买内容及指导目录”、“预算管理”、“承接主体确定方式”、“合同及履约管理”、“绩效管理”、“监督管理”、“信息公开”等方面作了规定和要求。第十章为“附则”。

有关政策问题

(一)关于文件规范对象从概念的内在含义而言,政府购买服务包括购买公共服务以及政府履职所需辅助性服务。但考虑到政府购买履职所需辅助性服务很早就已纳入政府采购法管理范围,相关制度规定已较为成熟,《办法》在保持政府购买服务概念完整的同时,主要就政府购买公共服务作出规范。

)关于购买主体《办法》规定,政府购买服务的购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位,党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织,依照有关规定执行这一表述虽然不影响实际操作,但并不是特别准确。因此,结合的具体国情,根据国办发〔2013〕96号《财政部 中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》财综〔2016〕53号)等文件规定和精神新《办法》明确,各级行政机关是政府购买服务的购买主体;机关、人大机关、政协机关、监察机关、审判机关检察机关民主党派机关承担行政职能的事业单位纳入行政编制管理的群团组织机关,参照有关规定执行。

)关于承接主体。主要作了个方面的调整。第一,考虑到经国务院批准免予登记的社会组织当中,有些属于纳入行政编制管理的群团组织机关,应属于购买主体,新《办法》将承接主体包括“经国务院批准免予登记的社会组织”,修改为“经国务院批准免予登记但不由财政拨款保障的社会组织第二,参考财政部、民政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见(财综〔201654号),将《办法》关于承接主体应满足“(五)具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录(六)三年内无重大违法记录,通过年检或按要求履行年度报告公示义务,信用状况良好,未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单”的要求,修改为“(五)三年内依法缴纳税收和社会保障资金、按要求履行信息公示义务方面无不良记录(六)三年内无重大违法记录未被列入严重违法失信名单(‘黑名单’)”。第三,推行政府购买服务的主要目的是加快转变政府职能、创新公共服务提供方式、提高公共服务质量和效率因此,由各类符合条件的组织机构而不是个人作为承接主体是科学合理的,但考虑一些县乡农村基层地区组织型承接主体不足,以及政府采购法允许自然人作为供应商等因素,新《办法》明确,具备服务提供条件和能力的个体工商户或自然人也可以作为政府购买服务的承接主体。

)关于购买内容及指导目录《办法》规定,各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录。在全国绝大多数省份均已出台省级政府购买服务指导性目录的基础上,财政部于2016年3月印发《关于做好政府购买服务指导性目录编制管理工作的通知》(财综〔2016〕10号),部署分级分部门制定政府购买服务指导性目录。据此,新《办法》对指导性目录编制管理要求作了相应调整,对应当纳入指导性目录的内容作了调整完善

当前政府购买服务工作中比较突出的一个问题是购买内容泛化,很多地方以政府购买服务名义违法违规举债融资或用工,加剧财政金融和人事管理等风险。2017年5月,财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号严禁借政府购买服务名义变相举债进行工程建设办法结合该通知要求,明确负面清单,对政府购买服务内容作了全面、明确的禁止性规定

)关于预算管理。鉴于当前一些地方实施的政府购买服务项目,在合同期限上超出了年度预算、中期财政规划的安排,没有据实足额安排购买资金,以及有的单位认为实行政府购买服务就意味着要新增财政支出等问题,新办法明确,政府购买服务应当先有预算、后购买服务,购买主体不得将实施政府购买服务作为申请增加本单位预算支出的依据。购买主体应当做好购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接,确定购买服务项目时,应当确认涉及的财政支出已在年度预算中期财政规划中安排。

同时,为了优化工作流程、又便于政府购买服务项目及支出统计管理,新《办法》规定,购买主体在编报年度部门预算时,应当反映政府购买服务支出情况,需要履行政府采购规定程序的项目,应当同时按规定编报政府采购预算。

)关于承接主体确定方式国办发〔2013〕96号文件和《办法规定,政府购买服务的购买主体应当按照政府采购法的有关规定确定承接主体之所以这样规定,当时主要是考虑政府采购方式有相关法律、法规进行规范,相对比较成熟,操作有法可依。但实践表明,在以凭单制形式实施的政府购买服务项目中,购买主体只是确定多家提供同类服务的机构,对服务供应机构的具体选择权在消费者,消费者可以“用脚投票”来促使服务机构保证服务质量,一般并无必要采取政府采购方式确定承接主体。实践当中,部分地方探索实施的科技创新券、教育券、文化消费券等凭单制项目,普遍采取了通过规定服务供应机构的资格条件来确定承接主体的方式,取得较好实践效果。当然,对于服务供给主体资格标准较难明确或不够健全,受益对象选择能力不是很强的公共服务领域,为确保服务质量,也可以由政府通过竞争性招标等方式确定一系列服务承接主体。因此,办法明确,对于以合同制形式实施的政府购买服务项目,购买主体应当按照政府采购法及其实施条例等有关规定,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式确定承接主体对于以凭单制形式实施的政府购买服务项目,购买主体应当通过依法依规设定资格条件或政府采购竞争择优方式确定不少于三家服务供应机构同时作为承接主体。

)关于其他规定。一是合同及履约管理。合同及履约管理在政府购买服务工作中占有重要地位,直接影响到服务提供质量和项目完成情况。因此,新办法》对购买服务合同的内容要求、期限、购买主体履约管理、承接主体项目管理及履约责任等作出明确规定。二是绩效管理。为了进一步加强政府购买服务项目绩效管理,新《办法》明确,政府购买服务应当进行绩效评价。同时,新《办法》对绩效评价的责任主体、实施形式、结果运用等作出了相应要求。三是监督管理。为了强化政府购买服务项目监督管理,新《办法》进一步明确了购买主体和财政等相关部门在监督管理中的职责,并对承接主体信用信息记录共享、守信激励和失信惩戒等措施作出规定。四是信息公开。为了进一步做好政府购买服务信息公开工作,新《办法》就有关公开范围及渠道等作出明确规定。

 

 

 

 

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