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《自然资源部立法工作程序规定(征求意见稿)》起草说明

来源:自然资源部发布时间:2018-09-18 12:59阅读次数:334【文件下载】

 

一、起草背景

《国土资源部立法工作程序规定》(部令第41号)自2008年10月18日实施以来,在规范原国土资源部立法工作程序,保证立法质量方面发挥了重要作用。随着全面依法治国进程的不断推进,以及党和国家机构改革的不断深入,41号令的规定已经不能适应新时代自然资源立法工作的需要:一是党的十八大以来,党中央高度重视立法工作,《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》对党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等提出了明确要求,需要予以贯彻落实。二是2018年3月17日,十三届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案,决定组建自然资源部,将原国土资源部、原国家海洋局、原国家测绘地理信息局的机构和职能进行整合。整合后,需要将立法工作进行重构和优化。三是2017年国务院对《规章制定程序条例》进行了修改,对规章制定提出了新的要求,需要结合自然资源管理工作实际,对规章制定相关工作进行相应的调整和优化。为此,有必要制定一部新的立法工作程序规定,对自然资源管理系统立法工作进行指导和规范。

二、起草的基本思路

自然资源部法规司在认真总结实践经验,深入开展专题研究的基础上,以原国土资源部《立法工作程序规定》为基础,吸纳了原国家海洋局《立法工作程序规定》、原国家测绘地理信息局《法规制定程序规定》的重点内容和成熟做法,结合自然资源管理工作实际,经反复研究论证,形成了《自然资源部立法工作程序规定(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)。征求意见稿的起草思路:一是坚持正确方向。将贯彻习近平生态文明思想,推进生态文明建设作为立法的主要原则,确保立法工作正确的政治方向。二是坚持党的领导。坚持党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序,将党的方针政策贯穿自然资源立法全过程。三是坚持改革创新。坚持部党组提出的连续、稳定、转换、创新原则,将立法实践与中央要求相结合,推动立法工作改革创新。四是坚持统筹协调。坚持落实中央关于部与部管国家局之间关系的要求,统筹协调处理国家林业和草原局立法工作。

三、需要说明的几个重点问题

征求意见稿共八章四十五条,需要说明的重点问题有以下几个方面:

(一)关于加强党对立法工作的领导。

党的十八届四中、五中全会提出,加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。我们始终将党对立法工作的领导贯穿于自然资源立法工作始终:一是在立法原则中明确,自然资源部立法工作应当坚持党的领导,贯彻落实党中央的方针政策和决策部署(第三条);二是落实完善党对立法工作中重大问题决策的程序的要求,明确立法规划草案、年度立法工作计划草案必须经过部党组会议审定(第五条、第六条)。同时,明确涉及社会公众普遍关注的热点难点问题、涉及自然资源管理领域中突出矛盾、涉及对社会公众有重要影响等重大资源利益调整事项的立法项目,在公开征求意见前,应当报部党组同意(第十七条)。

(二)关于明确应当制定规章的情形。

由于规章制定有法定程序,立法时间较长。实践中,对应当通过制定规章进行规范的事项,却通过制定规范性文件进行规范的问题比较突出。为此,征求意见稿明确了应当制定规章的几种情形,包括细化实施法律、行政法规规定的许可、审批、登记等的法定条件、资格和标准;法律、行政法规中尚无明确规定,按照党中央、国务院决策部署,需要根据新形势对自然资源管理领域改革发展进行引导和规范等。同时明确规定,应当制定部门规章的事项不能通过制定规范性文件予以规范(第八条)。

(三)关于进一步规范立法程序。

为进一步规范立法程序,提高立法质量,征求意见稿进一步完善了自然资源立法工作的程序性规定。一是建立预期评估制度。规定起草法律、行政法规和部门规章送审稿的内容涉及重大制度调整、公共利益以及影响群众切身利益的,起草机构应当在起草阶段对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行预评估(第十五条)。二是完善征求意见程序。规定起草机构应当征求地方、国务院部门意见,并公开征求社会各界意见,一般不少于三十日。必要时还可以组织专家进行论证或者组织行政相对人进行听证。同时规定,法治工作机构在审查过程中,对草案重大制度进行调整的,可以再次公开征求社会意见(第十六条、第二十一条)。三是涉及社会公众普遍关注热点难点问题、自然资源管理领域中的突出矛盾以及对社会公众有重要影响等重大资源利益调整事项等重大问题的,起草机构应当在公开征求意见前报部党组同意,并做好舆论引导工作(第十七条)。四是更加重视征求意见采纳情况,要求起草机构根据征求意见情况,对法律、行政法规和部门规章征求意见稿进行修改完善,并在送审时附具主要意见及意见采纳情况(第十八条)。五是明确了立法审查标准。法治工作机构重点对送审稿是否符合上位法和党中央、国务院有关文件精神,是否违反法律、行政法规规定新设行政许可、行政强制、行政征收、行政收费等事项,是否违反法律、行政法规规定在资格、资质以及市场准入条件等方面新设违反公平竞争事项等六个方面进行立法审查,努力提高立法质量(第二十条)。

(四)关于部管国家局立法工作

为了贯彻落实党中央、国务院关于部与部管国家局设置的有关要求,理顺自然资源部与国家林业和草原局在立法中的关系,我们设专章对部管国家局立法有关工作进行了规范:一是在起草立法规划和年度立法计划时,应当听取国家林业和草原局的意见;二是国家林业和草原局经研究提出的立法规划和年度立法计划草案,应当经过局党组会议审议后报部;三是明确国家林业和草原局起草的法律、行政法规和部门规章送审稿,应当经局务会议审定后报自然资源部;四是明确国家林业和草原局提请以自然资源部令公布的部门规章,其清理、修改、编纂、解释、翻译等按照本规定执行(第六章)。

 

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