为深入推进依法行政，确保法制统一，提高立法质量，市场监管总局按照立法法、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等法律行政法规，根据机构改革要求，结合工作实际，起草了《国家市场监督管理总局规章制定程序规定（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。现将有关事项说明如下：

一、制定的必要性

市场监管总局成立后，根据机构整合、职能调整和工作实践的需要，市场监管法律制度亟待统一完善。2018年5月1日新修改的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》正式施行，对部门立法工作提出了新要求。

规范立法程序是完善法律制度的基本前提，是加强市场监管法治建设的关键环节，是改革市场监管体系，实行统一市场监管的重要保障。为适应新形势新要求，理顺市场监管总局立法工作流程，明晰工作职责，确保立法项目高质高效推进，市场监管总局组织制定《国家市场监督管理总局规章制定程序规定》。

二、立法思路与起草过程

征求意见稿的起草对标《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的新要求，研究吸收原各部门立法程序规定，借鉴其他部门立法工作经验，结合市场监管总局实际，注重合法性、兼容性和可操作性，力求做到内容完备、程序周密。

遵照总局领导指示，2018年10月，市场监管总局启动征求意见稿的起草工作。法规司组织有关人员，经充分研究论证，草拟形成初稿，于2019年1月4日向总局各司局、药监局、知识产权局征求意见。截止到1月15日，共收到反馈意见40余条，经过逐条讨论，吸收11条，修改形成征求意见稿，现向社会公布，征求意见。

三、主要制度

征求意见稿共八章五十七条，第一章总则，第二章立项，第三章起草，第四章审查，第五章审议、公布和备案，第六章解释、修改、废止和翻译，第七章市场监管总局管理的国家局立法工作，第八章附则，对规章制定程序全流程作出制度安排，包括以下主要内容。

（一）严格落实上位法要求，准确反映新情况新变化

一是为体现加强党对政府立法工作的领导，贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等中央文件的要求，按照新修改的《规章制定程序条例》，规定制定市场监管总局规章应当坚持党的领导，贯彻落实党中央的路线方针政策和决策部署（第三条），并在审查标准中增加是否符合社会主义核心价值观的要求（第二十四条）。

二是对应《规章制定程序条例》关于规章制定权限的新增内容，规定没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加市场监督管理部门的权力或者减少市场监督管理部门的法定职责（第四条）。

三是为进一步提升立法科学性、民主性，提高立法质量，规定起草专业性较强的规章，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，也可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织承担起草任务（第十三条）。

四是为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”的要求，充分发挥重大利益调整论证咨询机制对于在立法中平衡和规范利益关系的作用，按照新修改的《规章制定程序条例》，规定规章涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的，起草机构应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见（第十五条）；在审查阶段，规章送审稿涉及重大利益调整的，总局法制机构应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。论证咨询可以采取座谈会、论证会、听证会、委托研究等多种形式（第二十八条）。

五是根据新修改的《规章制定程序条例》及国务院有关要求，增加了报送材料的要求。包括拟建立制度实施效果的评估报告；公平竞争政策审查情况或者报告；对规章送审稿主要问题的不同意见；其他有关材料，包括总局负责同志的批示、所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、汇总的意见、调研报告、座谈会、论证会、听证会笔录和报告、国内外有关立法资料、公职律师的法律意见等（第二十条）。

六是根据新修改的《规章制定程序条例》，对立法后评估作出制度安排，规定总局可以组织对公布的规章或者规章中的有关规定进行立法后评估，并把评估结果作为修改或者废止有关规章的重要参考（第五十六条）。

（二）认真贯彻党中央国务院决策部署，将有关要求融入立法程序

一是按照《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《市场监管总局办公厅关于进一步加强政策措施公平竞争政策审查工作的通知》，引入公平竞争政策审查制度，规定起草机构起草影响市场主体经济活动的规章，应当按照规定进行公平竞争审查（第十八条）。

二是为贯彻中央办公厅、国务院办公厅《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中关于公职律师要履行参与法律法规规章草案起草论证的要求，规定起草机构认真研究采纳各方面意见对规章草案进行修改，形成规章送审稿及其说明后，由起草机构或者相关业务领域公职律师出具法律意见，并且在送总局法制机构审查时一并提交（第十九条、第二十条）。

三是参考《全国人大常委会办公厅关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》，规定对规章中涉及重大疑难问题，专业性、技术性较强问题和社会生活中新出现问题的，可以委托高等院校、科研机构等开展专项研究，并对承担研究的机构资质作了规定（第二十九条）。

（三）细化立法流程，进一步明确立法工作分工

一是规定规章内容涉及重大制度调整，或者对公共利益、公众切身利益可能产生重大影响的，起草机构应当自行或者委托高等院校、科研机构和社会组织等在起草阶段对有关措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，并形成评估报告（第十六条）。公平竞争审查工作由起草机构在起草阶段完成（第十八条）。

二是规定规章审议通过后，由总局法制机构会同起草机构根据修改意见对草案进行修改。对审议未通过的草案，起草机构根据总局局务会议要求，会同总局法制机构、有关司局再次协调、讨论，提出修改稿，经总局法制机构审查后，提请总局局务会议审议（第三十五条）。

三是规定规章解读由起草机构和总局法制机构负责（第四十条）；规章翻译由起草机构负责组织，总局法制机构和外事机构予以协助（第四十六条）。

四是规定起草机构负责立法后评估工作的具体实施。必要时，总局法制机构可以自行或者会同起草机构共同开展立法后评估工作（第五十六条）。

（四）提高制度层级，将总局管理国家局的立法程序上升至立法层面

为了贯彻落实党中央、国务院关于部与部管国家局设置的有关要求，理顺总局与药监局、知识产权局在立法中的关系，征求意见稿将已由市场监管总局局务会审议通过的药监局、知识产权局有关立法程序上升至规章层面，设专章作出规定：

一是关于立项环节，规定药监局和知识产权局需要制定、修改、废止规章的，应当向总局报送立项申请，列入总局年度立法工作计划（第四十七条）。

二是关于起草环节，规定药监局、知识产权局应当在规定时限内，将规章送审稿报送总局。未按时限完成的立法项目，药监局、知识产权局应当向总局主要负责同志报告情况、说明原因，并将有关情况书面通报总局法制机构（第四十七条）。

三是关于报送环节，规定药监局、知识产权局起草的规章送审稿，应当分别经药监局、知识产权局局务会议审议通过后，报送市场监管总局（第四十九条）。

四是关于审查标准，规定对药监局、知识产权局报送的涉及市场监管部门职责或者基层执法职能的规章送审稿，由市场监管总局法制机构按照本规定进行审查；对于专业技术性较强，不涉及市场监管部门职责与基层执法职能的规章送审稿，总局法制机构仅对是否符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定、是否与有关部门规章协调、衔接进行审查（第五十条）。

五是关于公布程序，规定药监局、知识产权局起草的规章草案经总局局务会议审议通过后，由市场监管总局局长签署总局令予以公布（第五十二条）。

六是设置兜底条款，药监局和知识产权局提请以市场监管总局令公布的部门规章，其程序依照本规定执行（第五十三条）。

四、其他需要说明的有关问题

（一）关于参照适用。在立法体例上参考《行政法规制定程序条例》，对于总局报送国务院审议的法律、行政法规草案送审稿的起草等有关程序，参照本规定执行，不再另行规定（第五十五条）。

（二）关于规章衔接。规定《国家市场监督管理总局规章制定程序规定》施行的同时，《国家知识产权局规章制定程序的规定》《工商行政管理规章制定程序规定》《国家食品药品监督管理总局立法程序规定》和《国家质量监督检验检疫总局规章制定程序规定》废止（第五十七条）。