一、规章涉及业务的基本情况
1984年国务院发布《关于在我国统一实行法定计量单位的命令》，规定我国的计量单位一律采用《中华人民共和国法定计量单位》。1985年颁布的《中华人民共和国计量法》中规定：“国家采用国际单位制。国际单位制计量单位和国家选定的其他计量单位，为国家法定计量单位。”1987年颁布的《计量法实施细则》也明确规定：“国家实行法定计量单位制度。”
经过近40年的努力，我国在全面推行和实施法定计量单位上取得了显著的成绩，非法定计量单位逐步被禁止或废止，国家法定计量单位在各领域得到了广泛和普遍的应用。
但是，我国有关单位制统一和实行法定计量单位的法律法规和文件多为上世纪90年代以前发布，部分规定已不能适应市场经济体制以及信息时代、经济全球化、国际贸易、科技进步、产业发展的需求，在应用环节出现了不少新的问题和矛盾，亟待对现行法律法规和制度做出补充和完善。
二、制定规章的必要性
我国是世界上最早统一度量衡制度的国家，传统度量衡单位已深深植入了民族的文化、语言、生产和生活等各个领域。因此，全面推行法定计量单位和废止非法定计量单位是一项长期、艰巨的任务。我国1984年发布《全面推行我国法定计量单位的意见》已近40年，但由于种种原因，当时提出的废止非法定计量单位的目标还没有完全实现。在生产、贸易和生活领域，一些约定俗成的非法定计量单位仍有应用，口语化表述则更加广泛，法定计量单位完全替代非法定计量单位的进程和困难远远大于预期。由于现行法律法规对违法使用非法定计量单位的处罚力度较小，《计量法实施细则》对非法使用非法定计量单位的，责令改正，属出版物的责令停止销售，可并处1000元以下的罚款。过低的违法成本使得推行法定计量单位和开展行政监督的力度偏弱。
我国实行改革开放以后，随着国际贸易日益增长和大量引进国外先进技术，在科技、生产、消费、教育、医疗、环境、安全等领域出现了不少非法定计量单位的应用。但在我国现行有关统一单位制的法律法规中，对国际贸易、科技、制造业、进口商品等单位制的应用和管理的边界不够清晰，给我国推行法定计量单位制度和政府行政部门的监管都带来了一定的困难。在经济全球化和市场主体多元化的大背景下，由于各国单位制统一的进程不同，贸易单位往往存在一定的差异，部分非法定计量单位在国际贸易结算、产品制造等领域还将长期存在，很难一蹴而就，应当建立行之有效的制度，以满足单位制逐步统一过程中计量单位规范使用和行政监督管理的需要。
为适应我国社会主义市场经济体制的建立和科学技术的发展，按照“简政放权、放管结合、优化服务”的总体要求，政府把大量不该管的事项交给市场或社会，把生产经营和投资自主权还给企业，工作重点和更多行政资源从以审批发证为主转向创新宏观调控、加强事中事后监管和提供公共服务。2017年12月27日，《计量法》进行了修改，删除了“非国家法定计量单位应当废除。”的规定，取消了“制造、销售和进口国务院规定废除的非法定计量单位的计量器具和国务院禁止使用的其他计量器具”的审批项目，新增了规定“因特殊需要采用非法定计量单位的管理办法，由国务院计量行政部门另行制定。”因此，需制定《非法定计量单位限制使用管理办法》（以下简称《管理办法》）。
三、起草的基本经过
为做好《管理办法》的编制工作，《管理办法》起草组对我国实施法定计量单位基本情况开展了全面、深入的调查研究，广泛收集了国际法制计量组织（OIML）以及欧盟、美国、日本等国家统一单位制和限制使用非国际单位制的相关资料和文献，对我国和其他国家统一单位制过程中存在的实际问题进行了分析，并在此基础上，完成了调研报告和《管理办法（初稿）》的起草。
2018年，起草组邀请部分因特殊需要使用非法定计量单位较多的商用飞机、汽车、化工、医疗卫生等领域的专家以及部分计量院所专家，听取他们对限制使用非法定计量单位的意见和建议。2019年，总局法规司、执法稽查局与计量司共同对《管理办法（征求意见稿）》进行研讨。两年间并广泛征求系统内外意见，数易其稿。2020年根据法规司意见，组织部分省市市场监管部门和中国计量科学研究院专家研讨以建立清单的方式，规范非法定计量单位的使用，并委托上海局、浙江局分别按两套方案（一是进一步调整规章，增强条款的指向性和可行性；二是以清单的方式列出可采用非法定计量单位的情形）修改完善《管理办法》。2021年至今，整合两稿为《管理办法（征求意见稿）》，并通过召开利益相关方研讨会、征求部分省局和全国量和单位标准化技术委员会意见等方式，多次征求意见建议，之后，经进一步修改完善，形成本稿。
四、解决的主要问题
在我国推行法定计量单位涉及国计民生的各个领域，是一项长期、艰巨的任务，也是一项复杂的系统工程。由于我国在上世纪80年代开始推行法定计量单位时还处在计划经济时代，国家可以通过强制性手段且不惜代价来推行法定计量单位和废止旧制。但是，随着我国实施改革开放和建立社会主义市场经济体制后，国内外经济技术交往日益频繁，推行法定计量单位出现了一些新的问题和矛盾，主要表现如下：
在国际贸易领域，由于交易双方使用的计量单位不一致，容易引发贸易争端。比如我国企业在进口巴西粮食时是按国际单位制（SI）的“吨”来结算，但南美国家“吨”却有“长吨”和“短吨”的量值区别。由于结算单位不同，曾使我国部分企业在国际贸易结算中蒙受了重大的经济损失。又如黄金、石油等一些与全球经济变化密切相关的商品，至今贸易结算仍采用特定的单位制，如盎司、桶（美制加仑）等。
在制造业，由于工业革命发源于英国，因此，英制计量单位在部分领域仍有较多的应用。如航空器、航空管理、船舶、海运等领域，目前英制计量单位仍在广泛使用。在制造领域，英制惠氏螺纹标准统治机械制造达上百年，而大规模集成电路的硅晶片也在采用英制。此外，能源、化工、电子、物流等行业的流体运输采用的管道、阀门等目前仍普遍采用英制计量单位。
在医疗卫生和医药等行业，使用非法定计量单位的现象较为常见，部分非法定计量单位对医学诊断具有重要作用。如血压测量单位一直用毫米汞柱来表示等。21世纪以来，生物医药领域科技进步极其迅速，出现了较多新的生物量用语或名词。由于美欧等发达国家在生物医药领域具有领先优势，因此，我国从国外引进的先进诊断治疗仪器设备中采用非法定计量单位的现象也十分普遍。
在科学研究领域，我国引进的部分高端测量仪器、器件等依然采用非法定计量单位，比如在物质成份的测试分析中，用ppm等表述方法要比用摩尔单位更简洁易懂。
在教育领域，历史教科书、文物、古近代文学以及现代科学技术文献等，因涉及历史、技术、知识产权等因素，使用非法定计量单位的情况较多。
在民生领域，以“斤”为代表的市制计量单位仍被广泛使用，国内部分采用国外工艺技术的商品如西式蛋糕直径，电视机显示屏大小、空调功率、像片和复印纸规格、进口食品净含量等，使用非法定计量单位的现象亦较为普遍。此外，随着网上海外代购、边境贸易以及出境旅游购物的兴起，贸易中出现的结算单位不一致的计量纠纷增多。比如香港等境外地区中药材仍有用16两旧制称量的，与国内居民对市制“两”的认知相差较大，投诉日益增加。
在现代科学和测量等技术的发展中，部分学科中出现量值还无法直接溯源到SI，出现了不少非法定计量单位，比如生物医药、基因工程、环境监测、军事、通讯等领域，由于国际上还没有建立统一的量值溯源体系，计量单位不一致的现象较为普遍。
另外，推行法定计量单位需要付出的社会成本高昂，我们往往会忽略这项措施将使社会为之付出的成本和代价。美国政府曾打算将公路里程由英制单位统一到SI上，经专家研究，这项改变涉及大量美国相关产业，改变需耗费美国几年的国内生产总值（GDP），没有纳税人愿意为此买单。美国政府只能为此做出妥协。国际法制计量组织（OIML）虽然提出了SI逐步替代旧单位制的进程，却又认为，由于国际航空领域广泛采用英制单位，如果改变将引起全球航运彻底中断，损失难以估量。因此，英制单位还将长期存在下去。
五、确立的主要制度和措施
全面推行法定计量单位是一项浩大的系统工程，需要长期坚持和循序渐进，难以在短期内完成。针对我国的国情和实际，起草组认为，既要坚定推进和巩固原有成果，又要和限制采用结合起来，逐步实现全面采用法定计量单位的目标。为此，起草组在对《管理办法（征求意见稿）》的修订过程中，明确规定“属于特殊需要的，可以采用非法定计量单位。可采用非法定计量单位的特殊需要清单由国家市场监督管理总局制定发布，并根据社会经济发展需要动态更新。”（第七条）。
清单中，对列入一至九范围的限制性使用设置了特定的场景和条件，既尊重历史、习俗、行业国际惯例、技术规则、知识产权以及我国特殊应用的需要，又不随意扩大。十是兜底条款，以兼顾本办法难以涵盖的其他特殊应用。第三、四、六、九项以“应当同时注明或提供相应量的法定计量单位等效值或换算关系”作为限制使用条件，并在《管理办法》第八条中做出限制性规定。
